پایگاه خبری تحلیلی خراسان تایم 29 ارديبهشت 1397 ساعت 21:18 http://www.KhorasanTime.ir/fa/doc/news/14732/قانون-مدیریت-خدمات-کشوری-۱۰-سال-اجرا-دستاوردی-نداشته -------------------------------------------------- مرکز پژوهش‌های مجلس گزارش داد عنوان : قانون مدیریت خدمات کشوری در ۱۰ سال اجرا دستاوردی نداشته است -------------------------------------------------- مرکز پژوهش‌های مجلس در اظهارنظر کارشناسی درباره «لایحه اصلاح و دائمی نمودن قانون مدیریت خدمات کشوری» به مروری بر کلیات لایحه و محورهای تصمیم گیری پرداخت. متن : به گزارش گروه اقتصادی خراسان تایم به نقل از فارس، مرکز پژوهش های مجلس در اظهارنظر کارشناسی درباره لایحه اصلاح و دائمی نمودن قانون مدیریت خدمات کشوری به مروری بر کلیات لایحه و محورهای تصمیم گیری پرداخت. در بخش خلاصه مدیریتی این گزارش آمده است: قانون مدیریت خدمات کشوری که در تاریخ 1386.7.18 به تأیید شورای نگهبان رسیده است، مقرر است تا پس از پشت سر گذاشتن بیش از ده سال مهلت اجرای آزمایشی به عنوان یکی از مهم ترین قوانین کشور، به صورت دائمی درآید و نقش کلیدی و با اهمیت خود را در ساماندهی نظام اداری کشور ایفا نماید. اهمیت این قانون به کلیدی بودن نقش بوروکراسی و نظام اداری در توسعه کشور مربوط می شود که از یک طرف مجری نظام اداری و ابزار اجرای برنامه های توسعه کشور و از طرف دیگر خود موجود و مولد برنامه های توسعه است. به عبارت دیگر با ظرفیت های موجود فرهنگی، نیروی انسانی، ساختاری و تکنولوژیک موجود در نظام اداری است که زمینه مناسب برای اجرای راهبردهای تدوین شده در سطح کلان یک کشور فراهم می شود و نیز با توجه به ویژگی های این ظرفیت اداری نگرش و توان خاصی برای تدوین برنامه های توسعه ای به وجود می آید و موجب می شود، تا ایده های پیشرفت در بستر توانمندی موجود در این حوزه به وجود آمده، شکل یافته و به بلوغ برسد. در واقع ویژگی های نظام اداری در هر نظامی گویای نگرش آن نظام به چگونگی کارگردانی و مدیریت کشور است و نقش نظام اداری در ساختارهای سیاسی، اقتصادی، فرهنگی، اجتماعی و تأثیر آن در تحقق اهداف نظام های کلان جامعه به اندازه ای تعیین کننده است که بدون نوسازی و متکامل کردن آن تحقق چشم انداز بلندمدت کشور ممکن نخواهد بود. قانون مدیریت خدمات کشوری که بعد از 40 سال حاکمیت قانون استخدام کشوری، برنامه های تحول در بوروکراسی کشور را هدف قرار داده است، جامع ترین برنامه و جدی ترین سند و منشوری است که بعد از انقلاب اسلامی، هدایت راهبردی تحول در نظام اداری کشور را برعهده گرفته و لازم است که به دلیل اهمیت آن در کیفیت اداره عمومی، به صورت جامعه، عمیق و کارشناسانه مورد توجه قرار گرفته و از همه ظرفیت های علمی و عملی دستگاه کارشناسی نظام بهره برداری مناسب برای بازنگری در آن انجام پذیرد. محتوای قانون مدیریت خدمات کشوری را می توان پیرامون دو موضوع کلی نقش و اندازه دولت و شیوه ارائه کالاها و خدمات عمومی توسط دولت و مناسبات دولت با کارکنان طبقه بندی کرد. تعریف امور حاکمیتی و تصدیگری که جایگاه و حدود وظایف و فعالیت های دولت را در دو فصول اول و دوم قانون تعیین نموده است، مهمترین و جوهری ترین مفهومی است که بر سایر فصول سایه انداخته و جهت گیری این قانون را تعیین نموده است. شاید بتوان ورود این قانون به عرصه هایی فراتر از مناسبات دولت و کارکنان را که وجه تمایز اصلی این قانون با قانون استخدام کشوری مصوب 1345 است را به خاستگاه زمانی این قانون مرتبط دانست، یعنی زمانی که سیاست هایی چون کوچک سازی یا متناسب سازی نقش و اندازه دولت و بهره گیری از الگوهای بخش خصوصی در ادبیات مدیریت دولتی حاکم شدند (دهه 1980) و در ایران نیز با یک تأخیر چند ساله مورد توجه قرار گرفتند. البته نفس این موضوع مورد تردید نیست و ورود تفکرات علمی و جهانی، طبیعی و قابل پذیرش است. ولی آنچه غیر طبیعی می نماید بی توجهی به شرایط متفاوت بستر تاریخی و اجتماعی ایران و عدم متناسب سازی الگوهای وارداتی با شرایط و مقتضیات کشور می باشد. لایحه پیشنهادی در فصول مرتبط با نقش و اندازه دولت، برخی مناسب و قواعد مالی و اداری جدید را در شیوه ارائه کالاها و خدمات عمومی دستگاه های دولتی پیشنهاد داده است بدون اینکه آسیب شناسی درستی از اجرای ده ساله این قانون داشته باشد. ابداع پدیده هایی نوین به نام واحدهای عملیاتی و مدیریت محلی به منظور ارائه خدمات، راهبردها و فناوری های انجام وظایف و ایجاد سازمان های تنظیم گری صنفی - تخصصی، ساختارها و قواعدی را به وجود آورد که بدون شک مجموعه نظام دیوان سالاری و اداره امور کشور را تحت تأثیر قرار خواهد داد. اینک این سؤال کلیدی مطرح است که آیا در نسخه های تجویزی، به اقتضائات ایران و شرایط و بسترهای مورد نیاز توجه شده است؟ مطالعات تطبیقی و سیاست های آزموده در ایران نشان می دهد که اتخاذ چنین سیاست ها و برنامه هایی واجد الزاماتی همچون ظرفیت سازی اداری، کنترل فساد، حاکمیت قانون و تمرکززدایی سیاسی یا واگذاری قدرت است که باید مورد توجه اساسی قرار گیرد. تجربه اعمال اصلاحات اداری که از سال های پس از جنگ تحمیلی و غالباً در قوانین توسعه ای کشور و پس از آن در قانون اجرای سیاست های اصل 44 قانون اساسی و فصل دوم قانون مدیریت خدمات کشوری تبلور یافت نشان از آن دارد که این سیاست ها غالباً بدون توجه به بسترها و الزامات فوق بوده و عملاً یا به اجرا در نیامده (از جمله قانون مدیریت خدمات کشوری که در طول حیات ده ساله خود هیچ آثار اجرایی در این حوزه نداشته است) و یا اینکه نتوانسته است اهداف مورد نظر را تأمین کند. شاخص های مختلف نظیر اعتبارات هزینه ای، بودجه شرکت های دولتی، تعداد کارکنان دولت و به تبع آن اعتبارات مربوط به جبران خدمات کارکنان و رشد فزاینده آن ها نشان از شکست این برنامه ها در ایران دارد. در شرایطی که تجربه شکست های قبلی پیش روی مسئولان کشور است سرنوشت واحدهای عملیاتی که حوزه های کلیدی کشور نظیر آموزش و پرورش و بهداشت و درمان را هدف قرار داده است، از هم اکنون مشخص است. ضمن اینکه این سؤال کلیدی نیز در این رابطه مطرح است که چطور قانونی که هیچ دستاوردی در طول حیات ده ساله خود در حوزه کاهش نقش و اندازه دولت نداشته مجدداً احکام جدیدی را در همین رابطه آنهم با ابعاد به مراتب گسترده تری در خود جای داده است؟ همچنین این سؤال نیز مطرح است که آیا می توان احکامی نظیر ایجاد واحدهای عملیاتی، مدیریت های محلی، سازمان های تنظیم گر صنفی - تخصصی (با توجه به گستره اثرگذاری آنان در شیوه ارائه خدمات عمومی) که خود نیازمند طی دوره آزمایشی است را در این مرحله که قرار است قانون دائمی شود به آن الحاق کرد؟ این نکته را نیز باید مورد توجه قرار داد که پیش بینی وضعیت خاص برای واحدهای عملیاتی، مدیریت محلی و سازمان های تنظیم گر صنفی به معنی تفویض اختیار مقررات گذاری در این زمینه ها به دولت است بدون اینکه چارچوب مشخصی برای آن تعیین شده است. این لایحه در حوزه تنظیم مناسبات دولت با کارکنان (مدیریت منابع انسانی)، اصلاحاتی را در زمینه استخدام کارکنان، افزایش حداقل و حداکثر امتیازات حقوق کارکنان و مقامات، تشکیل هیأت رسیدگی به شکایات کارکنان و سن و سابقه بازنشستگی پیشنهاد داده است. حال آنکه آسیب شناسی این حوزه به ویژه در زمینه دامنه شمول قانون (دستگاه های مستثنی شده از زمان تصویب قانون تا به امروز)، نظام پرداخت، نظام مدیریت عملکرد، پیش بینی سازوکارهای لازم برای اثربخشی سازمان های مردم نهاد، اصلاح شیوه های انتصاب، ارتقا یا عزل مدیران دولتی، نشان از ضعف های ساختاری در این حوزه ها دارد. با توجه به آسیب های موجود در این حوزه لازم است مواردی همچون تعیین قلمرو موضوعی و دایر شمول قانون، تدوین فصلی مستقل برای تعیین ضوابط و قواعد حاکم بر سازمان امور اداری و استخدامی کشور به عنوان متولی اجرای قانون، تدوین ضوابط و قواعد کلی برای کنترل رفتار مالی و اداری کلیه دستگاه های اجرایی فعال در بخش عمومی کشور در قبال کارکنان و مدیران خود نیز در بازنگری قانون باید مورد توجه قرار گیرد. مطابق اصل پنجاه وهشتم قانون اساسی صلاحیت قانونگذاری منحصر در مجلس شورای اسلامی است. مطابق اصل هشتاد و پنجم مجلس نمی تواند اختیار قانونگذاری را به شخص یا هیأتی واگذار کند. این لایحه در برخی از احکام نظیر ایجاد واحدهای عملیاتی (ماده 18مکرر)، مدیریت های محلی (ماده 21 مکرر 1)، ایجاد سازمان های تنظیم گر صنفی - تخصصی (ماده 21 مکرر 2) و اعطای اختیارات جدید به سازمان اداری و استخدامی کشور (ماده 125 اصلاحی) به جهت اینکه در بسیاری از موارد اختیار قانون گذاری را به شخص یا هیأت دیگری واگذار می کند، شائبه مغایرت با اصل 58 و 58 قانون اساسی را دارد. هم اکنون پس از گذشت بیش از ده سال از اجرای قانون مدیریت خدمات کشوری، لایحه ای تقدیم مجلس شده که انتظار می رفت پس از رفع ایرادات و زوائد و الحاق کاستی های موجود، قانون مصوب 1386 را اصلاح نموده و آن را دائمی نماید. در حالی که در بخش رفع ایرادات، عمده مواردی که در متن لایحه پیشنهادی اصلاح شده است، قبلاً در قالب قوانین برنامه یا بودجه سنواتی یا قانون احکام دائمی برنامه های توسعه یا قانون برنامه ششم دارای سابقه است و از این منظر جدید نیست. لذا اصلاحات موردی در مقام عمل و اجرا، فایده عملی و تحول اساسی در پی نخواهد داشت. مشخص نبودن نظریه دولت در اداره بخش عمومی، ابهام در دایره شمول و قلمرو موضوعی قانون، عدم توجه به بسترهای لازم برای اصلاح اداری در کشور، ضعف در ساختارهای متولی اداره خدمات کشوری، فقدان ضوابط و قواعد کلی برای کنترل رفتارهای مالی و اداری و ضعف در ساماندهی مدیریت منابع انسانی از جمله آسیب هایی است که به نظرمی رسد در لایحه ارائه شده مشاهده می شود. ارزیابی و بررسی های اولیه حکایت از آن دارد که محتوای ساختار لایحه پیشنهادی به اندازه کافی در تنظیم و تنسیق آنچه باید به آن همت گمارد، واجد روزآمدی، دانش گرایی، واقع بینی، جامع نگری، اثربخشی و کفایت نیست. در بررسی لایحه می بایست مباحث زیر مورد بررسی و اصلاح قرار گیرد: - مباحث اضافه شده به لایحه (واحدهای عملیاتی، مدیریت محلی، ایجاد سازمان های تنظیم گر صنفی - تخصصی و...)، - قلمرو موضوعی و دایره شمول قانون، - ارتقای فرآیند ایین های تصمیم گیری اداری و تعیین اصول و بایسته های شکلی و ماهوی حاکم بر این تصمیم گیری ها، - ضوابط و قواعد حاکم بر سازمان اداری و استخدامی کشور، - ضوابط و قواعد کلی برای کنترل رفتار مالی و اداری کلیه دستگاه های اجرایی فعال در بخش عمومی کشور در قبال کارکنان و مدیران خود، - جزئیات احکام مربوط به مناسبات دولت و کارکنان، - بازنگری در فصل مربوط به نظام پرداخت، - بازنگری در فصل مربوط به بازنشستگی و تأمین اجتماعی، - بازنگری در ترکیب و صلاحیت شورای عالی اداری و شورای توسعه مدیریت و سرمایه انسانی انتهای پیام/4